LA LUCHA POR EL SUBSIDIO AL TRANSPORTE EN EL AMBA
Por ANTONIO CALABRESE
1.- Las Líneas
Según la agencia Telam en el año 2021 el AMBA recibía el 77,9% del subsidio al transporte a diferencia del año 2006, por ejemplo, en el que el Defensor del Pueblo Dr. Eduardo Mondino señalaba la recepción del 87%, es decir que habría bajado 9 puntos en los últimos 15 años.
CABA, zona del conflicto, donde se plantea la gran diferencia de tarifas en el transporte colectivo automotor con el interior del país a causa de los subsidios que aporta la Nacion, es recorrida por 135 líneas, 103 de ellas interurbanas y 32 urbanas, es decir que estas últimas tienen un recorrido que empieza y termina, ejecutándose íntegramente, en el ejido de la Capital Federal.
La asignación per cápita era hasta hace no mucho de $ 6.599,7 por el AMBA y $ 2.695 por Nacion, pero con las altas tasas de inflación hoy parece innecesaria en esa moneda, al menos, este tipo de estadística.
Sin embargo podría afirmarse que la relación era de 5 a 1 entre el AMBA y el país y de 10 a 1 con el NEA y la Patagonia.
En los últimos años, en el área en cuestión, el subsidio fue soportado en las siguientes proporciones: 2019: 81% CABA y 19% Nacion; 2020: 51% CABA y 49% Nacion; 2021: 44% CABA y 56% Nacion; 2022: 0 % CABA y 100 % Nacion, disminuyendo el subsidio a la tarifa por CABA al variar en dicho periodo los porcentajes de coparticipación recibidos.
Al analizar las 32 líneas urbanas debe tenerse en cuenta a fin de considerar la importancia de su servicio, la influencia en la economía y en la demanda de empleo directo e indirecto, como también las actividades conexas, pues cubren el 33% de los trayectos en unos 20.000.000 viajes con 1728 coches recorriendo unos 302.300 kilómetros por día, viabilizando la posibilidad de cumplir sus tareas a los trabajadores de la zona, a los comercios y a los establecimientos educativos, fabriles, etc..
El AMBA está constituido como se sabe por CABA y 40 municipios cercanos que reciben subsidios a las tarifas de la luz, el gas y el transporte.
En ellos vive, se moviliza y trabaja aproximadamente un tercio de la población del país.
Por otra parte se debe considerar que la mayoría de los habitantes toman al menos 2 transportes diferentes para llegar a destino: uno que va desde su domicilio hasta los límites de CABA y allí trasbordan a otro, que se mueve dentro de ella, para alcanzar su lugar de trabajo u ocupación y viceversa, sin contar los cambios de una línea a otra que pueden hacerse dentro de cada jurisdicción, por lo que la complementariedad de las interurbanas y urbanas es indispensable en gran parte de los casos.
2.-La Coparticipación (I)
Es la distribución de los ingresos percibidos por la Nacion, entre los 24 distritos que conforman hoy el país, según lo que había prescripto la ley 23.548, ultima dictada sobre la materia, componiéndose de acuerdo al Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) que preside el economista Nadin Argañaraz, por la recaudación de 165 impuestos a los que habría que agregarle los de reciente creación.
No todos son coparticipables, los coparticipables no lo son en los mismos porcentajes, hay otros con distribuciones específicas y para colmo, la ley tuvo más de 163 modificaciones desde su sanción en 1988.
Se convirtió en un verdadero laberinto de dificultosa comprensión, a tal punto que desde la última reforma constitucional en 1994 no pudo ordenarse ni dictarse una norma superadora no obstante el mandato de la Carta Magna.
Los intereses en juego de cada distrito, de cada provincia en particular y de sus excesivos déficits, junto a los de la Nación, requieren de una nueva ley convenio que es imposible dictar al no lograrse consenso sobre una forma distinta, que sea más satisfactoria, de redistribución del ingreso.
Debe tenerse en cuenta que no obstante ello, la ley 23.548 fue promulgada cuando CABA no era autónoma, 6 años antes de serlo y por ende se encontraba bajo jurisdicción de la Nación; que debe deducirse de los recursos, previamente, el aporte del 25% para el ANSES, cuya mayoría de beneficiarios se encuentran en el AMBA que por ello parece, en principio, más favorecida; que es difícil determinar el origen de los recursos tributados por CABA dado que la misma se efectúa en base al domicilio fiscal de las personas jurídicas o físicas que están allí radicadas, aunque sus actividades se realicen en otras zonas del país; que finalmente por ello, se adjudicó a CABA un porcentaje mucho menor al que le correspondía, lo que al transformase en el 24 distrito con autonomía en 1994 quedó desfasado.
Se ha determinado en distintos estudios que con relación al aporte efectuado, la cuota de coparticipación acordada a CABA la ubica en el puesto 19 entre los 24 distritos, aunque en la relación per cápita es la que menos recibe (2,611) mientras que la que más percibe es Tierra del Fuego (33,640).
Algunos autores sostienen que la Nacion recauda el 80% y ejecuta el 60%; las provincias recaudan el 15% y ejecutan el 24% y los municipios recaudan el 4% y gastan el 6%.
3.-La coparticipación (II)
La ley anterior 20.221 establecía una distribución primaria del 48,5% para cada nivel, (nación - provincias) y un 3% para la creación de un fondo de desarrollo regional, mientras que el mecanismo de distribución secundario fue acordado en el 65% de acuerdo a la población, el 25% en proporción per cápita a la brecha de desarrollo entre cada provincia y el área más desarrollada del pais y el 10% restante a las provincias que tuvieran un densidad demográfica inferior al promedio de las otras.
En 1980, al deducirse previamente los aportes correspondientes al sistema previsional por ley 22.293, se modificó el sistema de distribución primaria y secundaria pues las mismas quedaron sobre el remanente y no sobre el total de los ingresos, incorporándose el sistema de seguridad social en la consideración del tema para mayor complejidad.
Con la ley 23.548, 8 años después, ello se mantuvo modificándose el sistema de distribución secundaria por distrito y se establecieron coeficientes concertados.
Antes de dictarse esta última norma, en un periodo de tres años de vacío legal al vencimiento de la ley anterior, se negociaron los porcentajes correspondientes a cada distrito siguiéndose criterios poco objetivos, llamados “mágicos” con cierta ironía, para privilegiar el sentido de bienestar social y de solidaridad, pero que dejarían de ser fijos dependiendo de las variables que adoptara cada jurisdicción a través del tiempo.
CABA aun dependiente del gobierno federal quedó con un ínfimo porcentaje propio (1,4 %) y la Provincia de Buenos Aires con otro menor a lo que generaba, por las mismas razones originadas en los cuestionamientos de los restantes 22 distritos a los subsidios por servicios otorgados en el AMBA.
Como complemento debe agregarse un desquiciado esquema fiscal, que según la Fundación del Tucumán (2020) recordada por Martin Loustau ( en su obra “Hacia un Federalismo Solidario” ) hace que los tres niveles de gobierno: nación, provincias, municipios, abreven en las mismas fuentes tributarias desordenadamente, mencionando como paradigmático el caso de los cordobeses que deben pagar tres veces un impuesto sobre los automotores ya que si bien la patente se trata de un tributo municipal, la provincia incorporó un impuesto de emergencia y la nación el correspondiente al incentivo docente.
4.-La coparticipación(III)
Este último autor en un párrafo muy claro define al sistema y dice: “Así, la crítica a la falta de razonabilidad en la distribución secundaria se modera en gran medida al adoptar una visión integral de las transferencias hacia los gobiernos subnacionales. Podría decirse que el sistema político ha compensado al menos en forma parcial una discrecionalidad original con nuevas discrecionalidades. En otras palabras, puede ser complejo pero no irracional”
Como producto de estos diversos acuerdos la coparticipación original queda incrementada por distintos conceptos, por ejemplo: a) transferencias de distribución automática (vg: el subsidio al gas, el fondo nacional del tabaco); b) transferencias determinadas por leyes y acuerdos fiscales; c) transferencias en concepto de programas nacionales; d) Aportes del Tesoro Nacional; e) el gasto tributario que incluye los regímenes de promoción industrial.
En el caso de CABA faltaría prever lo que hoy está en litigio, el importe de la transferencia del servicio de policía, que ambas partes evalúan de distinta manera; asimismo se efectuaron transferencias corrientes al servicio de Ferrocarriles Metropolitanos y a los subterráneos de Buenos Aires que actualmente se rige por la ley de la ciudad 4472 y sus modificatorias, en cuyo artículo 37 inc. 2 mantiene a la ley 23.514 que crea el Fondo Permanente para la Ampliación de la Red con fondos nacionales en proporción a los destinados por CABA, al menos hasta el 2019.
En definitiva, en el año 2002, por ejemplo, por las acrecidas mencionadas CABA recibía sobre el 1,4 % original, el 6,1% lo que daba un total del 7,5% y la Provincia de Buenos Aires del 21,5 % el 3,1% recibiendo en total el 24,6%.
Los criterios de racionalidad en el porcentaje final que recibe cada distrito se determinó en forma variable según las cuestiones, por ejemplo en el caso de CABA y Provincia de Buenos Aires que tenían un porcentaje relativamente bajo de distribución secundaria de acuerdo a su recaudación era compensado, entre otras cosas, con la distribución de los recursos previsionales como hemos dicho.
Ha sido tal el efecto de las 163 modificaciones recibidas que muy pocas provincias quedan a la fecha con el coeficiente original. Ya en el año 2003, hace casi 20 años, eran solo tres.
La marcada y significativa desigualdad en la recaudación y distribución de los recursos en las distintas jurisdicciones hace difícil determinar un sistema justo como no sea consensuado, pues no hay índice alguno que pueda igualar a los 24 distritos.
Para tener una idea en el año 2000/1 la recaudación por “Ganancias” de CABA fue del 51,1 % del total y de la Provincia de Buenos Aires del 23,3 %, el resto de las jurisdicciones salvo Santa Fe y Córdoba (6,5%), Mendoza (1,9 %), Entre Ríos (1,2 %) y Tucumán (1,1 %), quedaron sin llegar al 1 % cada uno de los 17 distritos restantes.
Lo mismo ocurre con el “IVA” para idéntico período, donde CABA recaudó el 56,7 % del total y Buenos Aires el 15,9 %; San Luis el 1,2%; Santa Fe 7,4 % Córdoba 6,7 %; Mendoza 2,1 %; Entre Ríos 1,4 % y Tucumán 1,1 %, pero las otras 15 jurisdicciones no alcanzan a superar el 1 % en cada caso.
Estas grandes diferencias deben llevar a la moderación de los reclamos de la dirigencia del interior del país.
5.- Conclusión:
Obviamente es necesario un sistema inclusivo y solidario que considere, las características y necesidades básicas de cada distrito, debiendo tener cada uno de estos la obligación de mejorar su performance, tal vez con un sistemas de premios y castigos en la recepción de los aportes de origen nacional de acuerdo, tal vez, a un plan estratégico necesario.
Mientras ello no ocurra, cualquier modificación al sistema actual por mínima que sea provocaría una catarata de desencuentros incrementando las desigualdades.
De allí que tanto los reclamos de algunos gobernadores porque sus habitantes pagan más que en CABA o Provincia de Buenos Aires algunos servicios (Luz, Gas, Transporte) debe medirse con las condiciones de su distrito y no solo por el aporte de la totalidad, sino al de ellos mismos, con sus recursos propios, que seguramente es diferente a las dos mega jurisdicciones cuestionadas.
También parece desproporcionado compensar el traslado de los servicios de la Nación a las provincias o a CABA, con puntos de la coparticipación, puesto que esto debiera hacerse por una suma equivalente al costo de los mismos a esa fecha, dado que la cesión de puntos coparticipables, por más que los mismos correspondan en la distribución primaria de la Nación, esta no puede disponerlos por sí misma en detrimento de las otras para beneficiar o compensar a algunas o solo a una.
Ello sin perjuicio de que se efectúe por ley, salvo que esta fuera una de las llamadas “ley convenio” con diferente procedimiento (acuerdo entre la Nacion y las provincias según la Constitución Nacional en el art.75 inc.2).
Esto es razonable además, porque la coparticipación puede variar por distintos motivos ( aumento de la recaudación, creación de nuevos impuestos, modificación de alícuotas, etc.) que el costo de un servicio (que dependerá de los aciertos de la gestión y las modificaciones de los presupuestos de seguridad de cada uno de los distritos según sus necesidades)
Debe interpretarse que la mención “ reasignación de recursos” en el artículo 75 inc.2 de la Constitución Nacional, en la transferencia de servicios de la nación a las provincias simplemente como a lo que ascendía el costo de ellos mientras eran cumplidos por la nación. Sera facultad de las provincias ampliarlos o reducirlos con sus propios presupuestos.
También parece que quitar los subsidios solo a las líneas urbanas de CABA dejando los mismos solo para las interurbanas, por mezquinos intereses partidarios electoralistas circunstanciales e ideológicos, más allá de la desigualdad de las tarifas entre unas y otras para su circulación en la Capital Federal y del encarecimiento del transporte a quienes usan interconexiones, parece un despropósito porque alteraran al esquema coparticipable existente, establecido como se vio, dificultosamente, por múltiples acuerdos y diferentes conceptos.