QUEBRANTOS Y BENEFICIOS DE LA INFRAPOLÍTICA ARGENTINA.
(TERCERA PARTE)
Por Carlos P. Mastrorilli.
A modo de recapitulación.
En dos notas anteriores hemos trazado las principales líneas teóricas acerca de la relación existente entre la democracia posicional y la infrapolítica. En ésta se procura analizar el funcionamiento de la infrapolítica en términos generales para finalmente tratar cómo se manifiesta en la Argentina.
Con el fin de facilitar el entendimiento de una cuestión de por sí compleja, nos pareció oportuno iniciar esta parte del ensayo con una síntesis de lo expuesto previamente.
1) Conforme con nuestra tesis, el proceso de expansión de la infrapolítica comienza cuando se instalan las democracias posicionales que reemplazan progresivamente a las democracias clásicas después de la implosión de la Unión Soviética y de la consecuente decadencia del ideologismo político. Lo cual no significa que en los tiempos de predominio de las democracias clásicas, no existiesen germinalmente los elementos que luego habrían de proliferar cuando se produjo la transición histórica hacia las democracias posicionales.
2) Sería erróneo suponer que bajo el predominio de las democracias clásicas en Occidente, no existió la infrapolítica. Lo que sucede conforme lo expresado en el punto anterior, es que la infrapolítica se ve favorecida grandemente cuando el ocasionalismo domina a los sujetos de los conflictos políticos, sobre todo los que se dirimen por la vía del voto universal.
3) Cuando se produce progresivamente la des-ideologización de los partidos políticos y, al mismo tiempo, por la vía del multilateralismo se traspasan magnitudes significativas de poder a organismos supra-nacionales, lo que permanece en manos de los gobiernos de cada país en principio soberano, es cada vez menos significativo de manera tal que resulta fácil a los políticos desvincularse de objetivos de bien común y hacer de la carrera política una profesión con cuyo ejercicio resulta posible obtener remuneraciones satisfactorias amén de otras ventajas, algunas de ellas legalmente admitidas y otras tipificadas como delitos del Código Penal.
4) La trama oculta que protege esas conductas globalmente consideradas como corrupción, permite desvincular múltiples actividades antijurídicas del derecho vigente en cada nación. El gobierno y la administración de la res publica pasan a ser el trofeo a conquistar mediante la captación del voto de las mayorías ciudadanas.
Los sujetos de la infrapolítica.
Los principales actores de la infrapolítica son de dos clases: los políticos profesionales y los burócratas. Los primeros llegan a poder operar en el Estado haciéndose elegir por los ciudadanos o bien por poseer intereses comunes con los gobernantes electos como es el caso de los ministros en un régimen presidencialista como el nuestro.
Los burócratas son, cualquiera que sea su rango y función, empleados públicos que pueden llegar a formar parte del escalafón administrativo “por concurso de méritos y antecedentes” o bien por tener intereses comunes con los funcionarios que llegaron a serlo directamente por el voto de los ciudadanos o, como se dijo, por tener comunidad de intereses con ellos.
Se advierte con claridad que todo este conjunto de individuos ligados de manera directa o indirecta a los políticos profesionales, ni tienen la capacidad intelectual para proponer planes destinados al progreso general de la sociedad, ni, en caso de profesar un altruismo que los lleve a pensar y sentir que la función pública es el medio más apropiado para promover el bienestar general, podrían utilizar para esos fines su inserción en las instituciones del Estado debido a que siempre serán una ínfima minoría respecto de los que satisfacen sus aspiraciones mediante el ingreso de un salario lo más alto posible o, en el peor de los casos, ceden a la tentación de enriquecerse a costa del erario público.
Si bien son los políticos gobernantes y los burócratas que administran la cosa pública los protagonistas de la infrapolítica, sus actividades serían poco menos que irrelevantes si, del otro lado del mostrador, como suele decirse, no existieran empresarios y organizaciones sociales que funcionan como contrapartes necesarias de los operadores que actúan desde las instituciones estatales. Por potra parte, no todos los actos de corrupción que implican desvíos de fondos públicos respecto de su asignación presupuestaria ingresan al patrimonio privado de los funcionarios corruptos: es muy significativo el capítulo que suele señalarse como financiamiento ilegal de los partidos políticos, materia ésta que por su alta incidencia en los procesos electorales merece un tratamiento por separado.
La situación que se deriva de esta innegable realidad, es compleja y a la vez está profundamente arraigada en el espacio institucional. Las corruptelas administrativas de toda índole se articulan sobre los ejes de los ingresos y de los gastos del sector público. Los flujos de fondos que se detraen en forma de tributos de la sociedad y los que se erogan desde el Estado para subvenir a las necesidades de funcionamiento de los aparatos que conforman la administración pública, son los que constituyen el objeto del apetito insaciable de quienes buscan ganar dinero sin necesidad de contribuir de alguna manera legítima al crecimiento del PBI.
Los fondos que suben al Estado como impuestos, aranceles, tasas o tarifas de servicios públicos, etc. no son los que más habitualmente son detraídos en beneficio propio por los funcionarios corruptos. Sin embargo, el caso de la Aduana Nacional presenta rasgos particulares que merecen ser diferenciados de los sobornos generados sobre el eje de la evasión impositiva.
En efecto; el contrabando abarca dos situaciones conceptualmente distintas: es una violación de la prohibición absoluta de introducir en el territorio de un estado nacional determinado tipo de mercancías o bien se trata de la evasión del pago de los aranceles que un estado impone para la importación de cualquier clase de bienes materiales. En nuestro país donde las exportaciones originan obligaciones tributarias muy significativas – caso de las retenciones que se aplican sobre las ventas al exterior de productos del agro- el control aduanero sobre las cantidades y calidades de lo exportado a granel suele ser deficiente lo cual genera en combinación con maniobras de sub y sobrefacturación, graves perjuicios al Fisco. Si además, por motivos de política interna, se aplican cupos a la exportación de carnes, por ejemplo, la cuestión de la siempre ambigua relación entre la materialidad de lo comerciado y los requisitos documentales exigidos, adquiere un relieve singular al integrarse con las redes de corrupción burocrática establecidas con respecto a controles que deben ejercer otras reparticiones sobre los flujos de mercaderías sometidos a imposición.
Conviene tener presente que cuando la prohibición del ingreso de ciertas mercancías es absoluta, como en el caso emblemático del alcohol en los EEUU en tiempos de la Ley Seca y de los estupefacientes que componen la materia del narcotráfico a nivel mundial, las consecuencias derivadas de la complicidad entre traficantes y funcionarios públicos y fuerzas de seguridad son devastadoras.
Con respecto a los impuestos que gravan las más diversas manifestaciones de la actividad económica interna, diremos que el sistema de declaraciones juradas practicadas por el sujeto pasivo del gravamen favorece la evasión puesto que la revisión de dichas declaraciones demanda al Fisco una profusa tarea técnica y, además, la impugnación de lo declarado libremente por el obligado, exige la iniciación de un complejo proceso de determinación de oficio que, en muchos casos, ha finalizado en los estrados de las Corte Suprema de Justicia de la Nación.
El otro sistema de aplicación de las normas tributarias – la liquidación administrativa basada en coeficientes estadísticos empíricamente establecidos- es de poca relevancia en nuestro país y sólo se aplica en casos de menor cuantía económica.
La corrupción en materia aduanera e impositiva implica la comisión de varios delitos agrupados en el Código Penal bajo la denominación genérica de “Delitos contra la administración pública”, entre ellos “Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas”, “Exacciones ilegales”, “Enriquecimiento ilícito” amén de otras acciones punibles que se consideran instrumentales respecto de estos tipos criminales.
La articulación de acciones delictivas sobre el eje de los ingresos del Fisco, además de incidir negativamente sobre la recaudación tributaria, genera otro tipo de consecuencias, tanto o más graves que el desvío de fondos que las leyes presuponen que han de ser la parte sustantiva de los recursos del Estado. Más adelante se tratará sobre la índole de dichas consecuencias y, sobre todo, sobre la incidencia social y económica del desvío de fondos públicos practicado sobre el flujo de los ingresos al erario público.
Actos de corrupción vinculados al egreso de fondos públicos.
Si bien los delitos conectados con la actividad impositiva y aduanera del Estado revisten una gravedad institucional innegable, es la corrupción vinculada al gasto público la que genera la parte más trascendente del tramado infrapolítico.
El gasto público, conforme con el presupuesto aprobado por los poderes Ejecutivo – que es el autor del proyecto – y Legislativo, debe ser practicado conforme a una normativa general que obliga a que toda erogación de fondos públicos se lleve a cabo de la manera prevista por las leyes y reglamentos vigentes y cuente con la autorización de los organismos de control creados por esa misma normativa. Toda disposición de fondos que viole alguno de los mecanismos de control establecidos o bien cuente con una aprobación formalmente válida pero que en lo sustancial implique un egreso de fondos ilegítimo, constituye un delito sancionado por el Código Penal y por los reglamentos que rigen la correcta asignación del gasto.
Es del caso añadir que no todo acto de corrupción se vincula con el gasto público. Existen otras varias expresiones de enriquecimiento de funcionarios en complicidad y participación necesaria de terceros ajenos a la administración pública tales como las concesiones mineras y petroleras, de servicios públicos como la provisión de agua, gas y electricidad a consumidores sociales, de transportes, de uso del espacio público etc. En este tipo de colusión la disposición de bienes que forman parte del patrimonio público y el otorgamiento para su uso y explotación a individuos o empresas privadas que acceden como concesionarios a su operación con fines de lucro, suele requerir un tratamiento más sofisticado y una mayor implicación de funcionarios políticos de alto nivel.
Ahora bien; dadas las circunstancias a que se ha hecho referencia ut supra, los funcionarios que intervienen en la aprobación del gasto y en su efectiva aplicación al beneficiario de la erogación o concesión, disponen de amplias posibilidades de apartarse de las leyes y reglamentos que rigen la ejecución de las partidas presupuestarias relacionadas con la índole del gasto de que se trate. Los casos de corrupción que han tomado estado público en estas últimas décadas, ilustran con meridiana claridad el sistema infrapolítico que se ha instalado con notable pertinacia en nuestro país.
Si se analizan los rubros que componen el gasto público, se advertirá fácilmente que cada partida presupuestaria que puede ser objeto objeto de disposición antijurídica por parte de los funcionarios responsables de su ejecución, genera sus propias modalidades operativas.
A los fines de exponer la distribución y la cuantía de los diversos ítems que componen el gasto público en nuestro país, se incluyen los siguientes datos que permiten formar una idea de las múltiples actividades en las que participa el “Estado presente”
Si tomamos como ejemplo la distribución por el destino de los fondos públicos presupuestados para el año 2021 – prorrogado para el 2022- tenemos la que se verá a continuación
1) La seguridad social irroga el 51,5% del monto total de lo presupuestado.
2) La energía el 8,8%.
3) La educación el 6,4%.
4) El transporte el 5,9%.
5) La salud el 5,0%.
6) El desarrollo social el 3,9%.
7) Las relaciones interiores el 2,4% (este rubro corresponde a diversas funciones asignadas al Ministerio del Interior tales como transferencias a las provincias, migraciones, registro nacional de las personas y, cuando procede, al gasto electoral)
8) Vivienda y urbanismo 2,0%.
9) Seguridad interior 1,9%.
10) Recursos hídricos 1,8%
11) Defensa 1,8
12) Ciencia y Técnica 1,13%
13) Promoción industrial. 1,45%.
14) Justicia 1,58 %
15) Relaciones exteriores 0,77%
16) Con porcentajes menores al 0,5% se encuentran: ecología y protección del medio ambiente, comunicaciones, sistema penal, trabajo, comercio y turismo y legislación.
Estos porcentajes se calculan sobre el monto total de los fondos presupuestados que ascienden para 2021 a 6.730.583,2 miles de millones que representan un 18% del PBI. Además sería necesario conocer qué porcentajes de los fondos adjudicados a cada área se ejecutan efectivamente en el período, máxime ahora que rige este año el presupuesto prorrogado del año anterior.
Debemos dejar en claro que además de los actos de corrupción vinculados a estos fondos presupuestarios, en lo que hace a las finanzas públicas y a la política cambiaria y monetaria tanto si se trata de atribuciones asignadas al Tesoro nacional como al Banco Central, la experiencia indica que en estas áreas son habituales los manejos delictivos. Por su especificidad éstos serán objeto de un tratamiento por separado.
Ahora bien: ¿cómo egresan ilegítimamente los fondos presupuestados para atender necesidades derivadas del sostenimiento de las instituciones estatales y para financiar las “políticas” que los gobernantes han decidido atender con aportaciones dinerarias provenientes de los ingresos antes mencionados?
>>>>>>><<<<<<<
En otra parte de este ensayo, se expondrán las diversas modalidades de producción de los actos de corrupción, según sea la índole del ingreso o egreso de fondos desde la sociedad civil al Estado y desde el Estado al receptor de los fondos públicos o al beneficiario de una concesión de bienes públicos. Se ilustrarán estas expresiones de la corrupción administrativa con breves alusiones a ciertos casos emblemáticos ocurridos en las dos últimas décadas.
Será preciso tener en cuenta que la infrapolítica no permanece encapsulada en el contexto de los actos de corrupción que se analizan. Nuestra tesis es que a partir de dichos actos ilegales, los efectos deletéreos sobre el espacio institucional de la política van mucho más allá, generando fenómenos tan trascendentes como la anomia, a la que dedicaremos la próxima parte de este ensayo, la politización de la justicia y la judialización de la política, la degradación de los partidos políticos y la consecuente desnaturalización de los procesos electorales que deben conducir a formar los gobiernos que han de regir la actividad del Estado. Pero sin dudas el efecto que urde la trama estable de la infrapolítica, es la función que en el “sotto governo” desempeñan las fuerzas de seguridad y los servicios de informaciones (inteligencia) dependientes directamente de la autoridad presidencial.
Si bien nos hemos de concentrar en lo atinente al Estado nacional, la mayor parte de los hechos que se analizan también suelen ocurrir en el nivel de las Provincias y de los municipios aunque, obviamente, en estos casos la cuantía de los bienes afectados por la corrupción es menor que en el espacio del gobierno nacional y, por lo tanto, inciden en menor medida en el deterioro de la gobernabilidad general de la Nación.