EL FRACASO DEL FEDERALISMO ARGENTINO

Por Antonio Calabrese

EL ASPECTO HISTÓRICO

Desde la génesis pueden acreditarse las diferencias de un federalismo imposible como el nuestro al comparar su formación con el modelo norteamericano.

Guillermo Vázquez Franco (1), un importante historiador uruguayo resume la diferencia siguiendo a Melian Lafinur, aquel pariente recordado por Borges en sus cuentos, hablando sobre la “ inviabilidad federal a estar a los propósitos de un teórico como Dorrego y expresados sin reserva (y sin teoría) por Artigas” recordando que “en la gran República del Norte para que un grupo de vecinos se constituya en Estado son indispensables muchas circunstancias que si no se reúnen alejan por un tiempo indeterminado la posibilidad de que se agregue una estrella más a la bandera de Unión”.

Debian probar que tenían el número de habitantes necesario; que tenían personal suficiente para las tareas administrativas, políticas y judiciales; número suficiente de legisladores para ambas cámaras; todos los maestros que sean necesarios para enseñar a los niños en aptitud de aprender; una sede adecuada para las autoridades; recursos de sobra para atender a los gastos del Estado; etc.

La cultura política originaria de ambos países fue diferente. En el Norte se organizaron a si mismas las colonias, que después fueron Estados, con sus leyes y autoridades. En cambio en la América Hispana el régimen se centró en las comunas, desde el municipalismo, de origen romano, con el Cabildo, como institución central que identificaba de manera inmediata al gobierno, con gran autonomía de gestión dadas las distancias y la dificultosa comunicación con el centro del poder absolutista cuyo mayor interés era la recaudación.

La “Ordenanza de Intendentes” forjó una amorfa división territorial diseñada en escritorios desde la metrópoli desprovista de sentido racional.

No había elección representativa popular, en todo caso solo corporativa e institucional en España, donde las Cortes se reunían para tratar temas propuestos por el Rey y los “procuradores” asistían a las mismas en representación de las ciudades autorizadas, con un poder o mandato del que no podían apartarse.

En materia comercial prevalecía el monopolio y el privilegio en contra de la libre competencia.

Las colonias del Norte, origen de los trece Estados fundacionales, se auto-sustentaban, sean grandes o pequeñas, con más o menos habitantes, con mayor o menor volumen mercantil, pero ninguna dependía de las otras.

Alberto Ricardo Dalla Via (2) sostiene con referencia a nuestra Carta Magna: ”Nuestro país la adoptó en un contexto histórico diferente y más bien como una formula superadora de antagonismos y luchas feroces entre unitarios y federales, siendo que los integrantes de este último bando no eran propiamente liberales en el sentido norteamericano, sino independentistas que propugnaban una confederación de estados soberanos cuyo fundamento principal era la oposición a Buenos Aires.” Para concluir diciendo después de enumerar una serie de razones que: ”Todos estos rasgos concluyen para que se afirme que nuestro sistema conforma en realidad un unitarismo solapado”.

Natalio Botana (3) le llama a esa construcción diferente “la representación invertida” recordándose a Vicente Fidel López con el texto que menciona: “Las colonias inglesas fueron creadas bajo un régimen francamente electoral y republicano; las nuestras bajo un régimen administrativo y gubernamental”

Según Alexis de Tocqueville (4) se podría resumir diciendo que “Se ha copiado la letra pero nunca alcanzará su espíritu”

LA OPINION DE LAS PERSONALIDADES MAS RELEVANTES

José de San Martín: (Proclama en el Cuartel General de Valparaíso, Julio de 1820) consideraba al federalismo como una forma bárbara de Estado y decía “ El genio del mal os ha inspirado el delirio de la federación…”

Simón Bolívar: a pesar de su prédica federalista para la conformación de la Gran Colombia, dice en la “Carta de Jamaica”: “No convengo en el sistema federal entre los populares…por ser demasiado perfecto y exigir virtudes y talentos políticos muy superiores a los nuestros…en tanto nuestros compatriotas no adquieran esos talentos…lejos de sernos favorable, temo mucho que sea nuestra ruina”.

El genio de este gran libertador, que no necesitó ser un gran académico sino solo un agudo observador de la realidad, ratifica esta postura en el “Discurso de Angostura” donde dice: “ Cuanto más entro en la excelencia de la Constitución Federal de Venezuela, tanto más me persuado de la imposibilidad de su aplicación en nuestros Estados.”

Las necesidades del sistema no eran desconocidas por los federales, tal como lo explica claramente el caudillo federal cordobés, Juan Bautista Bustos en carta del 23/4/1820 a su colega de Catamarca José Pío Cisneros en donde le dice: “Un territorio para considerarse libre debe tener todo lo necesario para constituirse civil, eclesiástica y militarmente; de lo contrario debe depender de otro y entonces no es libre:…además de los fondos necesarios para costear todo ello son necesarios otros para sostener las instituciones para el adelantamiento de las ciencias y las artes y todo lo necesario para el orden interno del país….deberes a los que deben someterse los emergentes de la federación, pues que esta tiene sus cargas que deben soportarlas los pueblos…Bajo estos supuestos dígame usted si Catamarca se halla en aptitud de ser un país independiente”.

Para no abundar con citas de Sarmiento o de Alberdi (5) quien compara de manera lapidaria y expresa: “Paradojal y utopía es el propósito de realizar las concepciones audaces de Sièyes y las doctrinas puritanas de Massachusetts con nuestros peones y gauchos que apenas aventajan a los indígenas” o de otros padres fundadores, todos cuestionando al sistema. Culminaremos con el concepto final y definitivo de la figura máxima del federalismo argentino, su ícono representativo según sus seguidores, Juan Manuel de Rosas. En su célebre “Carta de la Hacienda de Figueroa” fechada el 28 de diciembre de 1834 y publicada recién el 15 de Marzo de 1851 por “La Gaceta Mercantil”, que es un documento liminar, de un profundo conocimiento de nuestra realidad y del sistema, de gran inteligencia y ubicuidad, es tal vez, desde el punto de vista dogmático, lo más importante producido por el caudillo, en el que afirma: “Obsérvese que una República Federativa es lo más quimérico y desastroso que pueda imaginarse toda vez que no se componga de Estados bien organizados…En el estado de pobreza en que las agitaciones políticas han puesto a todos los pueblos ¿Quiénes ni con qué fondos podrán costear la reunión y permanencia de ese Congreso, ni menos de la Administración General…?”

Adolfo Saldías (6) recuerda uno de los párrafos más importantes de esa “Carta…” y transcribe ” Obsérvese que en Norteamérica no se han admitido como Estados a los pueblos y provincias que se formaron después de su independencia, sino cuando éstos pudieron regirse por sí solos”.

Como vemos los diferentes orígenes, las distintas experiencias institucionales, las condiciones económicas incomparables no indicaban como posible la adopción de la forma de Estado federal.

EL ASPECTO DOGMÁTICO Y FILOSÓFICO

Por otra parte desde lo dogmático, el sistema presenta particularidades que no sólo lo hacen de difícil adaptación sino también imperfecto, con problemas de ejecución, que presentan interrogantes a veces insolubles que aun en la fecha preocupan a los constitucionalistas.

Vamos a tratar algunas de estas cuestiones que desarrollamos en nuestra obra “El mito del Federalismo” (Ed. Prosa 2015).

1) A partir de una definición que encierra el tema Carl Schmitt (7), dejando de lado las cuestiones ideológicas que no compartimos, dice: “ …la federación es una unión permanente basada en el libre convenio y al servicio del fin común de la auto-conservación de todos los miembros, mediante la cual se cambia el total status político de cada uno de ellos en atención al fin común”. Si bien el concepto es correcto, no fue cierto en la práctica de las federaciones americanas; EE.UU., llegó a adquirir un Estado (Luisiana) por compra territorial y no se pidió a sus habitantes el consentimiento ni ningún otro requisito, pudiendo decirse algo parecido de California; Canadá estableció la creación unilateral de provincias entre 1870 y 1905 por un procedimiento de derecho interno y una ley constitucional, lo cual está muy lejos del “libre convenio”; Argentina creó 9 provincias por leyes: 14.037 (1951), 14.294 (1953), 14.408 (1955) y 23. 775(1990), es decir creó estados o provincias directamente autónomas que jamás fueron soberanas, condición que nunca tuvieron y por ende a la que nunca pudieron renunciar o declinar a favor del Estado Nacional. Se dirá que es un detalle, pero de eso hablamos cuando descendemos desde lo dogmático a lo práctico. Por estas razones Oliver Beuad (8) dirá que son federaciones “abiertas” a diferencia de las “cerradas” como la Helvética después de 1815 o la germánica luego del acta federativa de 1820. Nos parece que la definición va quedando lejos.

1) En lo que todos parecen estar de acuerdo es en que para que sea posible la federación es necesaria la homogeneidad de los Estados. Esto va desde Montesquieu (9) hasta el referido Schmitt. Pero ¿Qué es la homogeneidad? Obviamente no se refiere a la forma de gobierno pues hubo federaciones monárquicas como la germana, imperiales como el Commonwealth y obviamente republicanas. La cuestión radica, en alguna medida, en la manera de expresar políticamente la soberanía que en la construcción jurídica de la federación no está en el pueblo que vota o se expresa. La soberanía es propia de cada uno de los Estados, que se unen para formar la federación. Es la voluntad de los Estados no de las personas. Es como si hubiera dos grados de relaciones: una, de los ciudadanos que son quienes integran al Estado y la segunda de este último con los otros Estados que crean la federación. La federación no es una construcción popular sino institucional. Por eso es bicameral el Poder Legislativo y todos los Estados tienen igual representación en el Senado.

2) En realidad la homogeneidad parece ser la conservación de la unidad en la diferencia es decir en la descentralización del poder sobre todos. En este sentido coinciden “El Federalista” (art.49, 1788) “ …Sirve como un sistema complicado de distinción de poderes y descentralización…” con Hans Kelsen (10) que expresa que el federalismo es apenas una forma de Estado descentralizado.

3) Siempre siguiendo desde lo dogmático recordaremos aquí el llamado “Dilema de Calohoun” quien afirma que el Estado es una nación que se gobierna a sí misma, por la forma que sea, sin depender de ningún extranjero, por ello es soberano. Pero resulta que en una federación los Estados declinan la soberanía, por ende dejan de ser Estados y ello les impediría integrar una federación.

4) Otra cuestión de esta naturaleza es la diferenciación teleológica del Estado integrante y la del Estado Federal. El telos o finalidad del Estado es la garantía de la seguridad, progreso y felicidad de sus ciudadanos, en cambio el de la Federación es conservar la armonía y proteger a sus integrantes. Por eso Emmanuel Kant sostiene que si el fin último fuera la paz mundial, ella debiera lograrse como una federación universal.

5) También se han planteado dos cuestiones prácticas que en su momento fueron trascendentes, como por ejemplo la cuestión de la nacionalidad en el camino de la Unidad Europea o la de los juicios contra el Estado Federal. En el primer caso porque los miembros de un Estado federalizado no tienen la nacionalidad originaria sino la del Estado federal. En nuestro caso por ejemplo no existe la nacionalidad santiagueña, cordobesa o santafecina, sino solo la nacionalidad argentina. En Europa, en el tránsito a la Unión Europea esto sería imposible. ¿Cómo decirle a los franceses que no son franceses, a los alemanes que no son alemanes o a los italianos en el mismo caso?. Esto solo pudo resolverse con la doble nacionalidad que no se corresponde con la identidad de cada pueblo. Hoy parecería muy difícil que naciones consolidadas en Estados, renuncien a su vieja identidad para conformar una federación cambiándola por una nueva. Asimismo en los juicios en que el Estado Federal es parte, ya sea por jurisdicción originaria o por vía recursiva que llegan a la Corte Suprema o sus tribunales inferiores, se da el caso que el juzgador al ser uno de los tres poderes del Estado Federal, es nada menos que juez y parte. Este es un problema insoluble en el federalismo. En Suiza se intentó solucionarlo delegando en el parlamento el poder del juzgamiento pero esto es una perversión del sistema pues da facultades jurisdiccionales al poder Legislativo, lo que es incorrecto y desnaturalizante. No es lo mismo que un juicio político que es una facultad destituyente para aplicarla ante determinados funcionarios que desbordan la ley, por eso es “político” que un juicio sobre temas de la legislación de fondo que es competencia exclusiva del Poder Judicial. Oliver Beaud, autor ya citado, manifiesta: “…como ha mostrado Hans Kelsen la formulación choca con el sentido común del jurista, que toma conciencia en virtud de esta modificación lingüística, de que el Tribunal se ve obligado a dirimir un conflicto de orden jurisdiccional entre la Confederación y los Estados miembros, siendo el mismo un órgano de la Confederación.” “Por lo tanto es juez y parte…”

6) Desde el punto de vista económico parece imposible no considerar a la homogeneidad en el sentido de la auto-sustentabilidad, de manera independiente de la dimensión o magnitud de cada uno de ellos. Si las diferentes estructuras no pueden mantenerse por sí mismas es imposible considerar la igualdad de los Estados miembros.

EL CASO ARGENTINO, DESEQUILIBRIOS Y SOLUCIONES

Observando la experiencia después de más de 150 años, en nuestro país, la forma de Estado federal trajo grandes desequilibrios muy lejos de toda homogeneidad.

En primer lugar debemos señalar un sector compuesto por siete provincias (Mendoza, Córdoba, Santa Fe, el interior de la Provincia de Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos y Tucumán) al que podríamos denominar como “productivo” por su desarrollo agropecuario e industrial con usos y costumbres políticas adecuadas a esa característica, en donde la lucha política y la alternancia parecen acreditar una cultura más avanzada, con aproximadamente un tercio de la población total de la República; luego un segundo sector compuesto por las otras dieciséis provincias de mucho menor producción y densidad demográfica que en algunos casos, exhibe costumbres políticas singulares, donde el poder se hereda familiarmente o entre amigos, por el peso de las estructuras, no habiendo alternancia por décadas, con otro tercio de la población total; y finalmente un tercer sector que es la macrocefálica región del AMBA, que comprende la Capital Federal y el conurbano, tremendamente populoso, con el tercio restante de la población censada. Comprende solo 3.833 Km2 sobre 2.766.890 Km2, es decir poco más del 0,1 % del territorio, pero que junto a la Provincia de Buenos Aires, decide las elecciones y quien gobierna el país, sus mayorías han demostrado que es muy difícil derrotarlas en las elecciones generales. Este sector, por otra parte, en ausencia de una política migratoria valedera concentra también la gran mayoría de la inmigración de los países vecinos, que según algunas mediciones supera los 7 dígitos.

Para darnos una dimensión de las diferencias, en cuanto a la recaudación fiscal, por ejemplo en el primer trimestre del año 2008 era para el segundo sector (las 16 provincias) solo de 1,7 (en millones de pesos) contra 36,5 del resto del país, apenas un 5% .

Si tomamos la recaudación del IVA que en cierta medida acredita la capacidad adquisitiva de la población veremos las siguientes cifras: a) AÑO 2012: las 16 provincias del primer sector en pesos 7.817.188; Córdoba pesos 7.465.796; Santa Fe pesos 8.486.404 y Buenos Aires pesos 15.331.579; b) AÑO 2013: las 16 provincias pesos 7.487.571; Córdoba pesos 6.818.982; Santa Fe pesos 7.891.890 y Buenos Aires, pesos 14.080.146; c) AÑO 2014 (solo el primer cuatrimestre), las 16 provincias pesos 3.259.116; Córdoba pesos 2.856.236; Santa Fe pesos 3.354.280 y Buenos Aires pesos 6.067.307.

Como vemos las 16 provincias alcanzan a recaudar aproximadamente lo que recaudan Córdoba o Santa Fe, mientras que Buenos Aires las dobla en cantidad.

Un panorama desolador.

Pero existe otro parámetro para acreditar no solo los grandes desequilibrios entre los tres sectores sino la insustentabilidad de todas las provincias en general.

Las provincias con la recaudación de sus ingresos propios (año 2020) en el mejor de los casos como en las Provincias de Neuquén y Buenos Aires deben financiar el 41,77% y 49,59% respectivamente para cubrir sus gastos. En los demás casos los porcentajes son mucho mayores por ejemplo: Formosa 93,4%; La Rioja 90,9%; Catamarca 89,76%; Chaco 86,7%; Jujuy 86,6%; San Juan 84,6%; San Luis 79%, y en modo similar en las restantes.

Esto no sería grave si la recaudación de impuestos nacionales coparticipables que a cada una le corresponde fueran suficientes para cubrirlos, pero estos no lo son, en consecuencia dependen de otros fondos que la Nación les otorgue o de empréstitos que se tomen a tales efectos.

De allí la dependencia política de los Estados Provinciales con el Gobierno Nacional cualquiera sea su signo político lo que deforma la autonomía del federalismo en un régimen dependiente a través de las necesidades fiscales.

El clima de irresponsabilidad fiscal varía según los momentos, así por ejemplo en los 80 el gasto publico provincial llego al 28% del total pero en los 90 subió al 40%.

LA COPARTICIPACION

Esos recursos nacionales son repartidos según las disposiciones de la ley 23.548 de 1.988 que reemplazó a la 20.201 de 1973. Allí se determina una coparticipación primaria que establece que de los ingresos coparticipables se dividen en el 42,34% para la Nación y el 54,66% para las Provincias y la secundaria, es decir, la distribución entre las provincias de este último porcentaje se fijó en determinados coeficientes. En la ley anterior de 1973 se preveía para la coparticipación secundaria que el 65% correspondía proporcionalmente a la población; el 25% a la brecha de desarrollo per cápita y el 10% por densidad poblacional inferior a la media.

Martin Loustau (11) sostiene acertadamente, siguiendo a la mayoría de los estudiosos del tema, que la dinámica de la relación Nación-Provincias culminó transformando esa distribución en un laberinto con motivo de reiteradas modificaciones. Pues se ”abusó de acuerdos fiscales ad hoc” para incorporar esos cambios constantes que además en gran proporción fueron incumplidos.

Para dificultar aún más la cuestión de la relación fiscal no todos los fondos son transmitidos automáticamente, existen otros distribuidos de forma discrecional como son los Aportes del Tesoro Nacional, el financiamiento total o parcial de las cajas jubilatorias provinciales y otros gastos de la administración nacional pero con localización geográfica en las provincias.

La coparticipación se transformó en un galimatías que nadie tiene intención de componer porque desde la reforma constitucional de 1994 que dispone en su artículo 75 inciso 2 dictar una nueva ley convenio al respecto fijando pautas determinadas, nunca se intentó y pasaron cerca de 30 años.

ALGUNAS SOLUCIONES

Debe tenerse en cuenta que el federalismo es el objetivo, la meta, el fin de la construcción y no el principio. Es decir no se empieza inventando o creado Estados insustentables, sino dando a los diversos territorios la posibilidad y los medios para lograr la auto-sustentabilidad para formar Estados verdaderamente autónomos.

Dadas las experiencias podrían considerarse dos maneras de revertir la situación que importarían acentuar las responsabilidades fiscales y políticas de los gobiernos nacionales y provinciales.

CON REFORMA CONSTITUCIONAL: diseñando una forma federativa inversa en donde las autonomías provinciales sean relativas, fijándose diferentes metas u objetivos para ir ampliándose hasta obtener la autonomía plena cuando se logre la auto-sustentabilidad con los recursos propios y los nacionales pertinentes, pero que se perdería para volver a estadios anteriores en caso de déficits sucesivos. Esto llevará un diseño particular de cada caso pues las necesidades son distintas y las metas a alcanzar son diferentes en cada una de ellas. Parece utópico pero es una solución razonable dada la experiencia, sin perjuicio de reconocer la identidad cultural de cada lugar. Pero sólo con el folclore o el pasado no se sale del problema; El dilema consiste en si se quiere seguir teniendo pueblos carecientes , en muchos casos de lo mínimo, como ahora o ajustar la responsabilidad de los administradores para que el gasto sea productivo.

SIN REFORMA CONSTITUCIONAL. En este caso es necesario reformular la política de recaudación y distribución de ingresos: en el primer caso con la conformación de una canasta única de recursos provinciales y nacionales según las provincias, en manos de un organismo hiper especializado y autónomo tanto de la Nación como de las provincias, con fijación y actualización de alícuotas, si fuere menester, de forma uniforme y automática bajo determinados índices; y en la distribución se trasferirán bajo el cumplimiento de condiciones especiales y serán destinados a objetivos prefijados en distintas etapas hasta lograr la auto-sustentabilidad, estableciéndose un sistema de premios y castigos que aumente o disminuya la disposición de las entregas en la medida de su cumplimiento.

Es un desafío inevitable.

Bibliografía

1.- “La Historia y sus Mitos”

2.- “La competencia política en el federalismo argentino”

3.- “la Libertad Política y su Historia”

4.- “La democracia en América”

5.- “Las Bases”

6.- “ Historia de la Confederación Argentina”

7.- “Teoría de la Constitución”

8.- “Teoría de la Federación”

9.- “El espíritu de las leyes”

10.- “General Theory of Law and State”

11.- “Hacia un Federalismo Solidario”